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RID - Rivista Italiana Difesa 21-12-2016 NATO-UE: alla ricerca di una svolta data: a cura di:

La Ministeriale Esteri NATO del 6 e 7 dicembre ha avuto un impatto significativo sulla pianificazione NATO e UE dei prossimi mesi. L’armonizzazione delle agende e l’aumento del volume di comunicazioni tra le 2 organizzazioni gioverà molto alla gestione delle crisi presenti e creerà sinergie molto utili. Come ha specificato Federica Mogherini, i membri dell’Unione dispongono di un solo set di forze per servire 2 organizzazioni, pertanto coordinarsi su priorità e ruoli è di fondamentale importanza, soprattutto in vista dell’implementazione della nuova Global Strategy dell’Unione. Da parte NATO, il summit è stato anche l’occasione per ribadire la compatta adesione dei membri all’agenda dell’Alleanza, soprattutto per quanto riguarda Afghanistan e Ucraina, grandi temi da affrontare anche con l’UE. In effetti le minacce che oggi circondano il continente europeo sono comuni alle 2 organizzazioni, che peraltro non possono permettersi di disperdere risorse. Eppure dal Trattato di Lisbona del 2009 e dalla nascita della Common Security and Defence Policy (CSDP), le relazioni tra UE e NATO si erano raffreddate, in quanto le capacità militari dell’Unione, per quanto limitate ed embrionali, sono state viste spesso come in competizione con il framework NATO, sebbene le 2 organizzazioni condividano ben 22 membri. Da questo punto di vista, il 2016 è stato un anno di svolta sia grazie al summit di Varsavia che, appunto, grazie ai riflessi pratici espressi alle riunioni ministeriali di questo mese a Bruxelles. Tuttavia, nonostante le ottime premesse del breve termine, gli effetti della cooperazione nel medio termine non sono così profondi e soprattutto è chiaro che c’è tanto lavoro da fare perché le 2 organizzazioni riescano a mettere in piedi agende politico-militari davvero armonizzate e che consentano a ciascuno di non venir meno ai propri impegni nei confronti dei membri non appartenenti all’altra compagine. Sui rapporti tra NATO e Unione Europea pesa ancora molto la faccenda turco-cipriota. La Turchia continua a porre il veto in sede NATO per l’accesso di Cipro alla PfP (Partnership for Peace), alle basi NATO e ai documenti classificati che altrimenti le 2 organizzazioni potrebbero scambiarsi. Cipro fa altrettanto in sede UE, bloccando qualunque iniziativa nel settore difesa che riguardi la Turchia, compresa la possibile partecipazione all’EDA (European Defence Agency). La conseguenza diretta è che finché la questione cipriota non verrà sistemata, difficilmente ci saranno incontri di alto livello tra i membri delle 2 organizzazioni, ma solo una spola dei 22 membri in comune (e degli staff) e una serie di provvedimenti che, anche quando rilevanti, continueranno ad avere poca profondità. Detto ciò, il documento approvato il 6 dicembre ha risvolti pratici molto interessanti e alcuni punti sono particolarmente incisivi nel mettere NATO e UE in condizione di affrontare insieme alcune sfide comuni, ad esempio le minacce ibride. L’istituzione dello European Centre for Countering Hybrid Threats è un provvedimento positivo per entrambe le organizzazioni internazionali, così come l’individuazione di criteri comuni per impostare l'EU Capability Development Plan (EUCDP) e il NATO Defence Planning Process (NDPP). Ma la maggior parte delle 42 misure pratiche individuate si svolge a livello di staff e tramite esercitazioni limitate. Si tratta di un approccio bottom-up (con piccole collaborazioni pratiche) alternativo all’impossibilità di procedere con quello top-down (agenda politica dalla quale scaturiscono le missioni), il quale sarebbe invece l’approccio più naturale ed efficace per la pianificazione strategica. Difatti le 2 aree di azione che più richiederebbero un impegno a livello politico, ovvero le capacità di difesa propriamente dette e la pianificazione industriale con le relative attività di ricerca, rimangono generiche e poco specifiche. Gli 8 punti dedicati a questi campi di azione sono importanti dal punto di vista formale perché sanciscono la rotta di convergenza tra la NATO e l’Unione Europea, ma non forniscono ancora il punto di incontro. Situazione paradossale in quanto temi come la proiezione di stabilità al di fuori dell’Alleanza hanno un effetto benefico sulla sicurezza dell’Europa, sia in termini concettuali che in concreto, come dimostrano gli esempi portati all’attenzione, ovvero i Balcani occidentali e l’Ucraina. Come riconosciuto da Mogherini e Stoltenberg, molti scenari sono comuni e rappresentano punti di incontro primario tra le necessità dell’Unione Europea e gli obiettivi della NATO. Ciononostante, la pianificazione congiunta non è al momento possibile, ma all’Unione Europea viene chiesto di non sovrapporsi alla NATO nelle missioni core della difesa collettiva, lasciando i membri europei non NATO in una posizione parecchio scomoda. A questo punto non è ben chiaro, infatti, come l’obbligo assunto dai paesi dell’Unione all’art.42 comma 7 del Trattato UE possa essere rispettato senza sovrapporsi alla NATO per tutelare quei Paesi che non ne fanno parte (o non sono in condizione di poterlo fare). Secondo fonti NATO, questo è un passo successivo della cooperazione, che per il momento si concentra su un massimo comune denominatore rappresentato da aree esterne la cui stabilizzazione è nell’interesse di entrambi gli attori e per le quali è in effetti sensato ed efficace maturare una posizione comune sul merito. Infatti, nonostante l’impossibilità attuale di soluzioni strutturali per questi temi, il coordinamento su specifiche aree o tematiche porta il vantaggio di poter gestire meglio i rapporti con la Russia. Proprio l’impegno comune sull’Ucraina e su temi come la cyber warfare e le minacce ibride possono rappresentare un buon modo di allineare la comunicazione dei paesi occidentali nei confronti di Mosca. Comunicazioni frammentate e a tratti contrastanti hanno contribuito ad alimentare diffidenze ed errori di comunicazione, contribuendo all’inasprimento del confronto NATO-Russia. Pertanto l’allineamento, perlomeno sul merito delle questioni che riguardano i paesi europei e Mosca, ha consentito, per esempio, di facilitare la riconvocazione del Consiglio NATO-Russia. Con UE e NATO più allineati, e quindi con i membri di entrambe le organizzazioni concordi sulla linea da tenere, cresce l’efficacia che il Consiglio NATO-Russia potrebbe avere per mediare le posizioni reciproche sia sui temi europei che mediorientali. Tirando le somme, a livello strategico, NATO e Unione Europea hanno fatto passi importanti ma piccoli e hanno trovato soluzioni parziali per affrontare un quadro geopolitico insostenibile, con minacce multiple e grande imprevedibilità in numerosi scenari, dal Baltico al Mar Nero, dal Medio Oriente all’Africa settentrionale. Le 2 organizzazioni – e i loro 22 membri in comune – sono ancora forzate dalle circostanze a tentare di aggirare in maniera innovativa le impasse di tipo politico. Ma in questo bisogna riconoscere che il lavoro di tessitori svolto dagli alti funzionari (Stoltenberg, Mogherini, Juncker, Tusk) è condotto con grande impegno e porta a risultati che, seppur non decisivi, sono decisamente notevoli. Inoltre, sono da sottolineare le ricadute positive di tale dialogo nelle relazioni tra UE, NATO e Mosca, soprattutto per quanto concerne la convocazione del Consiglio NATO-Russia.


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